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Adaptabilité et acceptabilité des territoires aux enjeux du Zéro Artificialisation Nette (ZAN)

Pourquoi et comment changer de modèle ?

Monsieur Philippe CHOPIN, préfet du Puy-de-Dôme ouvre cette journée en soulignant que le sol, patrimoine commun de la nation, constitue, comme l’eau et l’air, une ressource naturelle limitée et fragile. Il rappelle que le département du Puy-de-Dôme perd environ 1 ha par jour d’espaces naturels, agricoles ou forestiers. Le rythme actuel n’est donc pas soutenable. Pour inverser cette tendance, un changement de culture est nécessaire ; changer de paradigme et développer des modèles de territoires plus durables et résilients, telles sont les préoccupations nouvelles. 

Si les objectifs de lutte contre l’étalement urbain et l’artificialisation des sols sont largement partagés, leur déclinaison opérationnelle est compliquée du fait :

  • Des schémas d’urbanisme traditionnels, liant trop souvent développement et extensions d’urbanisation ;
  • Des modèles économiques existants, reposant sur une disponibilité et un coût moindre des sols « nus » ;
  • Et des montages complexes et coûteux des opérations de reconstruction de la ville sur la ville.

Dès lors, de nombreuses questions se posent aux acteurs de l’aménagement, parmi lesquelles :

  • Comment écrire une trajectoire chiffrée de sobriété foncière tout en donnant du sens au projet de territoire ?
  • Comment démontrer que de vraies opportunités existent dans des aménagements moins consommateurs d’espaces, offrant un cadre de vie de qualité ?
  • De quelles ingénieries s’entourer, et quelles aides mobiliser, pour reconstruire la ville sur la ville ?

Face aux défis que représente le nécessaire changement de modèle d’aménagement et à la complexité des questions à traiter, il est important de réfléchir collectivement et d’échanger largement, en s’appuyant sur des cas concrets. 

 

Adaptabilité et robustesse : de quoi parle-t-on ?

Dans la continuité de l’ouverture de la journée par le préfet du Puy-de-Dôme, Olivier Hamant, biologiste et directeur de recherche à l’INRAE [2], nous alerte sur la perte de qualité du sol et apporte un éclairage riche sur les notions d’adaptabilité et de robustesse.

Tout projet devrait nourrir les trois santés : la santé de l’eau, la santé de la biomasse, et la santé des sols. Cette santé des milieux naturels est un déterminant essentiel pour nourrir la santé sociale, qui elle-même est indispensable pour nourrir la santé humaine.

Cette pyramide nous permet de comprendre pourquoi on investit dans les sols et dans le foncier. Elle rend la question socio-écologique intime.

Alors que notre société voue un culte à la performance, l’efficacité et l’optimisation, les sciences de la vie nous apprennent au contraire le rôle fondamental des erreurs, des lenteurs et des turbulences dans la construction du monde naturel. La nature ne cherche pas à être efficace, ni efficiente, mais à être adaptable. Elle vise la coopération, plutôt que la compétition. 

C’est la troisième voie du vivant [3] : transposer à nos sociétés le mode de fonctionnement de la nature. Pour cela il nous faut élargir les interactions, associer tout le monde, et créer de la coopération, de la circularité, de la robustesse et de l’adaptabilité. Au niveau des territoires cela veut dire élargir le spectre aux acteurs humains et non humains, cela suggère également davantage de décentralisation. C’est au niveau local que doivent se réfléchir et se prendre les décisions pour construire le monde robuste de demain. Finalement, la robustesse c’est vivre dans un monde fluctuant et turbulent où la vraie richesse vient des interactions et des capacités d’adaptabilité.

 

La sobriété : une approche intégrée

« La question du sens est une question centrale » complète Stéphane Cordobès, directeur de l’Agence d’urbanisme Clermont Massif central. Il paraît difficile pour chacun de remettre en cause un système qui dure depuis 70 ans simplement parce qu’il faut répondre à une obligation légale. La seule manière de dépasser cette lecture consiste à s’interroger sur la raison pour laquelle le ZAN a été mis en place. A partir du moment où l’on comprend que le sol constitue une dimension-clé fondamentale de la vie des écosystèmes desquels nous dépendons, on passe du régime de l’obligation au régime de la nécessité. « Ne pas considérer les sols à leur juste contribution, au niveau de services qu’ils rendent, c’est effectivement aller droit dans le mur ». Ce constat peut vite donner le vertige. 

Alors comment passe-t-on du vertige à l’action ? Il n’existe pas une solution qui s’impose. Personne ne sait à quoi ressembleront les modèles d’aménagement que nous allons devoir inventer pour demain. Il ne va pas seulement falloir s’adapter mais être adaptables (confèrent les travaux d’Olivier Hamant). Il y a énormément à inventer et une véritable opportunité à être créatif. C’est assurément un défi majeur à relever pour les agences d’urbanisme et leurs adhérents. Aujourd’hui, nous sommes en réflexion sur les méthodes, les leviers, les outils à mobiliser, et cette réflexion ne peut se faire qu’en collaboration avec l’ensemble des acteurs de l’ingénierie (EPF, CAUE, CEREMA, services de l’Etat, etc.). 

La mesure de l’artificialisation et la préfiguration d’observatoires fonciers, l’adaptation des documents de planification aux nouvelles obligations, les travaux essentiels sur les centralités ou le repérage et la mobilisation du logement vacant et des friches sont autant d’exemples de boîtes à outils en construction sur les territoires pour atteindre la sobriété. Mais au-delà des dispositifs techniques, des besoins forts s’expriment en matière de sensibilisation, d’acculturation, d’apprentissage collectif. Ainsi, à titre d’exemple l’Agence d’urbanisme Clermont Massif central a organisé avec Clermont Auvergne Métropole une formation-action sur l’urbanisme métropolitain face à l’urgence écologique et climatique qui a mobilisé de nombreux élus [4].

 

Les activités productives à l’aune de la sobriété foncière

Nicolas Gillio, chargé de mission appui socio-économique aux territoires au CEREMA, prend l’exemple particulier de l’économie pour questionner la mise en œuvre du changement de pratiques dans les territoires. En effet, l’activité économique représente autour de 25% des flux de consommation d’espace de ces 10 dernières années au niveau national comme régional. L’enjeu à agir sur le domaine économique est donc de taille. Les territoires se trouvent face à des injonctions contradictoires entre d’un côté une pénurie croissante en foncier économique disponible pour faire face aux besoins (notamment dans les territoires tendus), et de l’autre l’objectif de sobriété foncière. 

Une enquête menée en 2022 [5] auprès des intercommunalités et métropoles a permis de dresser un panorama des obstacles et leviers de sobriété foncière pour les activités économiques sur les territoires. Il en ressort que les collectivités font évoluer leurs pratiques en utilisant davantage les documents de planification, avec des opérations de recyclage foncier qui sont plus nombreuses mais encore trop rares, ou par la densification. Cependant, plus de la moitié des répondants (54 %) envisage toujours la consommation foncière comme un levier d’accroissement de leur foncier économique et les opérations de requalification restent sous-mobilisées ou très légères (aménagement de voiries, signalétique). 

Parmi les leviers à activer pour développer une gestion plus sobre du foncier économique Nicolas Gillio relève en particulier :

  • La connaissance du foncier : identifier son potentiel foncier pour organiser sa stratégie. 
  • L’action via les documents d’urbanisme :
  • Privilégier l’accueil d’activités qui sont sources d’externalités négatives (pollution, circulation de véhicules, risques industriels) dans les ZAE [6], et interdire le commerce de détail (Ex Pays de Lorient).
  • Contrôler la mutabilité des terrains par la délégation du Droit de Préemption Urbain dans les ZAE ou insertion de clauses dans les actes de cession de terrain (Ex Rives du Rhône).
  • L’utilisation d’outils de maîtrise du portage foncier : le bail à construction ou la création de foncières publiques.
  • Le dialogue avec les acteurs économiques et les entreprises pour les emmener sur des logiques de transition écologique : démarches d’écologie industrielle et territoriale, redirection écologique. 

 

La qualité des sols : un sujet majeur à investir pour les collectivités

Table ronde du club planification et territoires du 25 avril 2023. Crédit photo : AUCM.
De gauche à droite : Jérémy Mendes directeur de l’EPF Auvergne, Jean-Paul Capitan président du Pays entre Loire et Rhône, Béatrice Vessiller vice-présidente à la Métropole de Lyon, Grégory Bernard conseiller métropolitain délégué à Clermont Auvergne Métropole et président de l’Agence d’Urbanisme Clermont Massif central, Julien Lahaie directeur du syndicat mixte des rives du Rhône.

 

Les intervenants présents à la table ronde sont unanimes : la qualité du sol est un sujet nouveau sur lequel on manque encore d’expertise, notamment s’agissant des qualités éco-systémiques. Le sol ne doit plus être considéré comme un simple support inerte de production, mais comme un écosystème complexe avec un patrimoine biologique riche, à même de fournir des fonctions et des services pour les sociétés humaines : production alimentaire, atténuation des effets du changement climatique, dépollution, etc.

La qualité des sols joue un rôle fondamental dans la santé humaine. Se poser la question des intrants dans l’agriculture de proximité, de l’agronomie, apparaît essentiel. « C’est la politique foncière, la maîtrise du sol et de ce qu’on fait avec qui nous permettra de sécuriser la qualité de notre agriculture » indique Grégory Bernard (conseiller métropolitain délégué à Clermont Auvergne Métropole et président de l’Agence d’urbanisme Clermont Massif central). La question qui se pose aujourd’hui est comment travailler la complémentarité des agricultures pour offrir un sol alimentaire au territoire selon Jean-Paul Capitan (président du Pays entre Loire et Rhône).

« Il faut qu’on embarque le monde agricole dans nos réflexions » suggère Béatrice Vesselier (vice-présidente à la Métropole de Lyon). C’est un challenge du SCoT en cours de révision dans l’agglomération lyonnaise. Une approche sol-paysage-résilience a été menée et montre que pour acclimater la ville au changement climatique il ne s’agit pas seulement de végétaliser les centres et les parties très denses, mais il faut aussi lutter contre les îlots de chaleur périphériques que sont les grandes monocultures. Il faut protéger les grandes ceintures vertes en boisant, plantant ces espaces.

La réinfiltration de l’eau de pluie sur ou à proximité des parcelles et la dépollution des sols urbains constituent également des enjeux majeurs. Il faut re-fertiliser sans aller chercher de la terre végétale dans les ceintures agricoles ou péri-urbaines. Il y a des techniques à éprouver et développer. 

La question des sols se joue aussi à l’échelle des projets. Pour Julien Lahaie (directeur du syndicat mixte des rives du Rhône) l’enjeu est d’avoir une approche multiscalaire à toutes les échelles, du quartier à la parcelle et d’embarquer l’ensemble des acteurs. Il faut bâtir des récits de territoire et porter un projet politique. Le syndicat mixte des Rives du Rhône a systématisé le mode projet obligatoire pour tous les opérateurs de projets de plus de 2 à 3 hectares, afin de co-construire le plus en amont possible. « C’est à travers des expérimentations, des projets, des initiatives habitantes ou associatives qu’on retrouve le lien entre l’humain et le sol » précise Julien Lahaie [7].

 

Construire différemment et revoir la fiscalité locale

Certes, la rareté de l’eau aide à conscientiser la question du sol, le sujet devient grand public. Mais pour autant le changement de modèle, de pratique, s’avère très compliqué. En témoignent les pressions des constructeurs exercées sur les collectivités pour continuer à pomper massivement de l’eau pour les chantiers alors que les nappes phréatiques sont à sec. « Le sol a plus de valeur parce qu’il est constructible que parce qu’il a une richesse écosystémique extraordinaire : aujourd’hui c’est encore ce modèle économique qui participe à faire la ville, on est dans ce paradoxe là » constate Béatrice Vesselier [8].

Il demeure bien moins coûteux de produire du neuf que de refaire la ville sur la ville. Un problème que la fiscalité peut contribuer à résoudre, s’accordent à dire les intervenants. Par exemple, les droits de mutation pourraient être abaissés dans l’ancien, mais cela suppose un soutien de la puissance nationale pour compenser les pertes de fiscalité locale.

« La fiscalité locale est au cœur des débats si on veut être vraiment vertueux. C’est l’impensé du Zéro Artificialisation Nette » énonce Grégory Bernard [9]. Ce sont les lois de défiscalisation qui orientent le système de production des logements dans notre pays et guident ainsi la production neuve de l’agglomération clermontoise. On se trouve alors très loin de la notion ressources – besoins.  Le logement devient un produit fiscal, financier. Il s’éloigne du besoin fondamental de se loger et de la notion d’habitat désirable. Si on orientait seulement une partie de ces aides sur la réhabilitation thermique des logements, les difficultés d’atteinte des objectifs de performance énergétique seraient largement réduites. 

« Il faut refaire confiance au local » ajoute Julien Lahaie [7]. Les sujets de fiscalité ne sont pas du tout les mêmes sur une station de montagne que sur une métropole. Des exemples inspirants existent, notamment à l’étranger, comme celui de la fiscalité pédologique.   

Jérémy Mendes [10] évoque également de nouveaux champs de réflexion comme le Bail Réel Solidaire [11], la minoration foncière, ou des synergies à trouver avec d’autres acteurs comme les SPL (sociétés publiques locales) et SEM (sociétés d’économie mixtes) qui viennent en aménageurs, aux côtés de la collectivité et de l’EPF (établissement public foncier) et où chacun doit trouver son meilleur rôle.

La réflexion sur le changement de modèle en matière d’habitat dans les territoires ruraux s’avère particulièrement complexe d’après Jean-Paul Capitan [12]. La densité des centres-bourgs ou villages doit être travaillée de manière à retrouver des aménités, des fonctions et usages adaptés à une vie familiale. Or pour cela il faut aérer, démolir, reconstruire, adapter les réseaux : cela nécessite des moyens que les communes rurales n’ont pas.

 

De nouveaux récits à imaginer ensemble pour réussir le défi de la sobriété

L’objectif de la sobriété foncière doit se discuter à grande échelle pour être pertinent, même s’il est parfois difficile d’organiser les solidarités territoriales. « Il y a ici un rôle à jouer pour les agences d’urbanisme » indique Grégory Bernard [9]. Car les agences sont les lieux du dialogue décomplexé, de l’interaction entre les territoires, sans qu’il y ait véritablement d’enjeux de pouvoir directs. Elles offrent un espace pour construire des complémentarités porteuses d’espoir et de projection sur la question de la sobriété foncière.

Il faut construire de nouveaux récits, faire preuve d’imagination, s’inspirer. La loi Climat et Résilience en mettant en place le ZAN incite les territoires à se réinventer. Il n’y a pas un modèle mais une multitude d’expériences et de façons d’appréhender la question de la sobriété foncière. Ce foisonnement est créateur et intéressant et finalement il existe beaucoup de discours positifs. Les élus et les citoyens d’aujourd’hui relèvent finalement les grands défis du 21ème siècle en questionnant les relations au territoire, au sol, au vivant et ce qu’est le vivre ensemble. Afin d’inscrire la sobriété foncière dans le temps long, l’échelle intercommunale apparaît incontournable. L’EPCI se repositionne comme un acteur incontournable de la planification, notamment au travers du plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi).

D’après Jean-Paul Capitan [12], il faut penser la sobriété foncière comme un outil de sauvegarde, il s’agit d’être artisan de l’intérêt général. « Pour faire démarrer un rêve sur nos territoires il faut passer à l’opérationnel, avec des accompagnements et une gouvernance adaptés, et mobiliser les habitants et les ressources locales : Le discours sur la méthode c’est bien, mais ce sont les actes qui permettent d’embarquer ». Il faut trouver une identité collective, multiplier les briques qui font sens pour les citoyens du territoire et renforcer le sentiment d’appartenance (plan paysage, Projet Alimentaire Territorial (PAT), click & collect avec les agriculteurs, etc.).

Les intervenants mettent en avant le besoin de coopération et de dialogue. C’est le processus qui donne le sens, le chemin emprunté collectivement plus que le résultat final. 

Guilhem Brun (directeur départemental de la Direction Départementale des territoires du Puy-de-Dôme) résume les échanges de la matinée autour de quatre idées clés :

  • Il existe, tout d’abord, un grand foisonnement d’initiatives et d’expériences menées sur les territoires en faveur de la sobriété foncière. 
  • Ce foisonnement conduit à considérer l’objectif du ZAN avec positivité, comme une opportunité pour faire autrement et construire différemment
  • Le processus de projet autour de la sobriété foncière oblige à créer des interactions et des coopérations entre acteurs, mais aussi entre humains et non humains
  • La légitimité pour agir est un prérequis pour changer de modèle. Les débats ouverts à l’occasion de cette journée du club régional Planification et territoires, confortent si cela était nécessaire, la légitimité à agir pour maintenir nos sols vivants.

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Vous pouvez retrouver le replay des interventions du matin, ainsi que de courtes interviews vidéo des intervenants des ateliers de l’après-midi (et leurs supports de présentation) sur la plateforme du réseau régional planif territoires : https://www.club-plui.logement.gouv.fr/le-reseau-auvergne-rhone-alpes-du-25-avril-2023-l-a829.html

Approche santé dans les documents de planification et les projets urbains : une palette d’outils pédagogiques pour accompagner les territoires

Introduire et porter les enjeux de santé dans les documents de planification et les projets d’aménagement constitue depuis plusieurs années le cœur de l’action 17 du Troisième Plan Régional Santé Environnement (PRSE 3) porté par l’Agence Régionale de la Santé et la Direction Régionale de l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement . Cette action 17 a pour objectifs d’identifier et de hiérarchiser les déterminants de santé principaux sur un territoire, de caractériser la manière dont les enjeux de santé-environnement sont pris en compte dans les documents de planification et les projets d’aménagement, de sensibiliser et d’accompagner les collectivités dans la réalisation de diagnostics et l’élaboration d’orientations et d’actions permettant de répondre aux enjeux de santé dans les projets. Les agences d’urbanisme de la région Auvergne-Rhône-Alpes ont été sollicitées pour construire ensemble, par l’expérimentation, des méthodes et bonnes pratiques pour corréler santé et actions d’aménagement. Huit territoires ont ainsi fait l’objet d’expérimentations, à des échelles variées, du projet urbain jusqu’au Schéma de cohérence territoriale (SCOT) en passant par les Plans Locaux d’Urbanisme intercommunaux (PLUi) et les opérations de revitalisation urbaines . Ces expérimentations ont mis en évidence deux priorités : l’indispensable place du dialogue et du temps nécessaire à lui dédier entre les différents acteurs du territoire, et le besoin de sensibilisation aux impacts des manières de construire et d’aménager nos cadres de vie sur l’état de santé et de bien être des personnes qui y vivent. Ces années d’expérimentation à destination d’un large public, sont présentées en différents documents permettant aux collectivités de saisir rapidement les enjeux principaux et les possibilités d’action pour un urbanisme favorable à la santé.

LE MOT DU RÉSEAU URBA 4

Faire valoir les enjeux de santé dans les documents de planification et les projets d’aménagement : c’est la mission que s’est donnée le réseau des Agences d’urbanisme d’Auvergne-Rhône-Alpes (réseau Urba 4), dans le cadre d’un partenariat avec l’Agence régionale de santé (ARS), la Direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) et l’appui de l’Observatoire régional de la Santé (ORS).

En effet, les Agences d’urbanisme et leurs partenaires en sont convaincus : les collectivités disposent de puissants leviers d’action en matière de santé, dont elles ne soupçonnent pourtant pas toujours la portée. C’est pourquoi depuis plusieurs années, les Agences d’urbanisme d’Auvergne-Rhône-Alpes, l’ARS, la DREAL et l’ORS se mobilisent et se coordonnent pour accompagner les élus dans une mise en cohérence plus efficace des politiques publiques et dans des arbitrages parfois délicats en faveur de la santé de tous, afin d’améliorer durablement l’habitabilité de nos territoires.

Aboutissement de ces travaux, le réseau Urba 4 a conçu des outils pédagogiques, issus d’expérimentations menées auprès de six collectivités : trois vidéos, 14 fiches pratiques et un rapport technique, afin de sensibiliser et accompagner les collectivités dans leur projet d’urbanisme favorable à la santé.

UN TRAVAIL À L’ÉCHELLE RÉGIONALE QUI SE POURSUIT SUR LE TERRITOIRE PUY-DE-DÔME

La mallette pédagogique s’adresse aux élus et aux techniciens de tous les territoires. Elle est conçue pour simplifier l’accès aux concepts et aux traductions opérationnelles de l’urbanisme favorable à la santé. Ces outils arrivent à un moment favorable pour le territoire du Puy-de-Dôme : les sujets de la santé, du bien-être et de leur relation à la qualité de vie sont ici en plein essor. Plusieurs initiatives pourront ainsi bénéficier de ce premier travail réalisé par les Agences du réseau Urba 4. Parmi les projets prévus en 2023 à l’Agence d’urbanisme Clermont Massif Central : un accompagnement qui débute à titre expérimental sur le territoire d’Aulnat, avec la réalisation d’un diagnostic santé-environnement et un partenariat avec l’Union départementale des CCAS du Puy-de-Dôme. Le but est d’interroger les possibilités d’urbanisme favorable à la santé sur l’ensemble du département, et ses liens avec l’action sociale. Ces travaux viendront notamment nourrir l’élaboration des documents de planification locaux : PLUi de la Métropole et SCoT du Grand Clermont entre autres.

Objectif sobriété foncière : Un guide pour mobiliser le logement vacant

Actuellement, nombre de centralités perdent des habitants, des commerces et des services. Des biens immobiliers sont à l’abandon pour causes de problèmes de succession, coût des travaux, frilosité à la location… alors qu’ils pourraient être mobilisés pour répondre à une demande en logement toujours plus importante. Dans ce contexte, et parce que l’essentiel du parc de logements demeure privé, une réflexion pour remettre sur le marché les logements vacants est apparue incontournable pour les territoires, d’autant plus que l’objectif de Zéro Artificialisation Nette des sols est désormais fixé.

 LA NÉCESSITÉ D’UN ÉTAT DES LIEUX

L’état des lieux de la vacance du parc d’habitat privé dans le Puy-de-Dôme (1), réalisé en 2021, avait mis en évidence une problématique marquée sur le territoire départemental, en particulier dans les centres-villes et centres bourgs, avec une vacance de longue durée particulièrement importante : 40% des logements vacants s’avèrent inoccupés depuis plus de 5 ans.

Parce que la vacance est tout sauf une problématique simple à appréhender, parce que les enjeux sont nombreux et importants, et parce que les collectivités n’ont pas toujours l’ingénierie suffisante pour prendre à bras le corps ce sujet, le département du Puy-de-Dôme a souhaité soutenir les intercommunalités dans la mobilisation de la vacance en les aidant à repérer et lutter contre le phénomène.

Le gisement de logements vacants constitue une réelle opportunité en matière de développement et de diversification de l’offre résidentielle, de redynamisation des centres-villes, mais aussi de lutte contre l’artificialisation des sols, qui est essentielle pour répondre aux enjeux climatiques et écologiques. En effet, dans le cadre de la mise en œuvre de l’objectif Zéro Artificialisation Nette des sols (ZAN) d’ici 2050, la mobilisation du bâti existant, à l’inverse de la construction neuve, constitue un levier majeur de sobriété foncière.

UN GUIDE MÉTHODOLOGIQUE POUR LE REPÉRAGE ET LA MOBILISATION DU LOGEMENT VACANT

Afin d’outiller les territoires et les guider vers l’opérationnel, l’agence d’urbanisme a accompagné le département du Puy-de-Dôme dans l’élaboration d’un guide méthodologique à destination des EPCI (2). Ce guide, disponible en lecture et téléchargement (3), a pour objectif d’aider les acteurs locaux, élus et techniciens, à bien identifier les situations de vacance rencontrées ainsi que les outils pouvant être mobilisés pour lutter contre la vacance de longue durée. L’enjeu est que chaque territoire puisse agir et que la lutte contre la vacance devienne un pilier des politiques locales d’urbanisme et d’habitat.

Mesurer concrètement la vacance, c’est-à-dire le nombre de logements réellement concernés et leur localisation, identifier ses causes, établir une stratégie d’intervention, et choisir les outils les plus pertinents pour remobiliser ces biens : voici les ambitions de cette “boîte à outils” que nous avons développée et que nous mettons à disposition.

> Mesurer concrètement la vacance

Les bases de données permettant d’identifier les logements vacants sont multiples et recouvrent différentes définitions de la vacance, si bien qu’aucune n’est parfaitement fiable et satisfaisante. L’enjeu était donc d’abord d’aider les territoires à localiser et quantifier la vacance au plus près de la réalité.

Le guide méthodologique détaille ainsi les bases de données à mobiliser, les indicateurs à analyser, et les outils et méthodes utiles pour mener une vérification terrain. Une grille de vérification a été élaborée, donnant à voir les éléments à observer sur le terrain pour confirmer ou pas la vacance du logement. Testée sur deux EPCI afin de vérifier son opérationnalité (4), elle confirme  que les sources statistiques sur-évaluent la vacance d’environ 30% par rapport à la réalité (5).

> Elaborer une stratégie d’intervention

Une fois le repérage territorial établi, l’enjeu est d’inscrire la lutte contre la vacance des logements dans la stratégie globale de la collectivité en matière d’urbanisme et d’habitat. Le guide aborde ici les questions à se poser notamment par rapport aux dispositifs locaux existants et aux enjeux en matière d’aménagement, d’amélioration de l’habitat, de mixité sociale. Il identifie les acteurs à associer et leur champ d’intervention. Enfin, il propose des modalités pour mobiliser les propriétaires des biens pour déterminer les causes de la vacance.

> Mobiliser les outils adaptés

A visée davantage opérationnelle, la deuxième partie du guide synthétise 23 outils et dispositifs nationaux ou locaux qui apparaissent particulièrement intéressants pour la mobilisation du logement vacant. S’entend par mobilisation toute action permettant de redonner une fonction à des locaux délaissés : remise en vente ou en location des logements, rénovations et réhabilitations, reconfiguration du bâti, changement d’usage, démolition, etc. Une multitude d’outils existent, mais ils ne sont pas forcément bien connus et identifiés. Des “fiches-actions” sont proposées suivant  5 catégories :

  • le déblocage des situations, comme la procédure de bien sans maître ou la sortie d’indivision ;
  • les actions foncières, par exemple la procédure d’expropriation ;
  • les mesures pour l’amélioration de l’habitat comme le bail à réhabilitation ;
  • les mesures fiscales, comme les aides pour investir dans l’ancien par exemple ;
  • les incitations locales telle que l’aide à la sortie de vacance du Conseil départemental du Puy-de-Dôme.

Chaque fiche donne une description de l’outil ou du dispositif, ses modalités de mise en œuvre, les avantages et inconvénients, les acteurs impliqués et des références bibliographiques (textes législatifs, sites web…).

> S’inspirer d’autres territoires

Pour terminer, le guide méthodologique donne à voir quelques exemples inspirants de territoires qui ont mis en œuvre des politiques de lutte contre la vacance. L’objectif est de donner à voir les outils et dispositifs déployés ailleurs et d’en mettre en évidence les atouts, les limites et les perspectives.

Au fil du guide sont également présentées des exemples d’actions réalisées dans le Puy-de-Dôme, l’Allier ou ailleurs en France, permettant d’illustrer toutes les étapes du processus de reconquête des logements vacants.

LE DÉPLOIEMENT DE NOUVELLES AIDES POUR MOBILISER LE LOGEMENT VACANT

La réflexion menée sur la vacance, à travers l’état des lieux, l’élaboration du guide méthodologique et le dialogue-expérimentation avec les territoires, a permis au Département du Puy-de-Dôme d’affiner sa politique en matière de lutte contre la vacance.

De nouvelles aides ont ainsi été déployées, à destination des collectivités comme des particuliers, afin de faciliter la sortie de vacance. Ces dispositifs prennent la forme d’aide à l’animation pré-opérationnelle, de travaux préparatoires sur les îlots dégradés, ou de financement de travaux. Elles viennent enrichir les aides du Département en faveur de la lutte contre la vacance et sont détaillées dans le guide méthodologique.

Dans la perspective de la mise en œuvre de la sobriété foncière, l’Agence d’urbanisme accompagne et continuera d’accompagner ses adhérents dans l’identification du foncier urbain mutable et l’élaboration de stratégies de mobilisation. A titre d’exemples, une étude sur les logements vacants  est en cours et une étude sur l’identification de gisements fonciers est en projet sur le territoire de Vichy Communauté.

Les squats dans le Puy-de-Dôme : cinq leviers pour améliorer la situation

UN BESOIN D’ÉVALUER L’AMPLEUR DU PHÉNOMÈNE

La situation relative aux squats et occupations illégales en général constitue un phénomène complexe. Il est propre à susciter un imaginaire dense de représentations négatives, connu essentiellement par la presse, dès lors qu’un évènement dramatique ou racoleur y survient (incendie, braquage…) ou par quelques évènements plus visibles, comme l’occupation de la place du 1er mai de 2018.

La réalité de la vie dans ces lieux où l’on trouve des familles contraintes d’opter pour cette solution d’abri est cependant bien différente de cet imaginaire. C’est pour mieux cerner et répondre à ces situations précaires que l’Agence d’urbanisme a mené un état des lieux des squats dans le département. Ce travail a été réalisé dans le cadre du plan quinquennal pour le « Logement d’abord » porté par le Conseil Départemental du Puy-de-Dôme et Clermont Auvergne Métropole en étroite collaboration avec les services de la Direction Départementale de l’Emploi, du Travail et des Solidarités.

Il a consisté à effectuer un recensement des squats et à proposer des solutions innovantes pour résoudre les difficultés des personnes y résidant. Cette mission s’est déroulée d’octobre 2021 à février 2022 et a mobilisé, Thomas Ott, à l’expertise reconnue pour ses expériences lyonnaises dans le domaine de l’habitat informel et de l’accès aux droits, notamment auprès de Médecins du Monde et de l’ALPIL.

DES SQUATS PLUTÔT DIFFUS, EN NOMBRE LIMITÉ, MAIS VARIÉS

Cette exploration a reposé sur la conduite d’entretiens auprès des acteurs qui travaillent dans le domaine de l’action sociale ou de personnes sans abri. L’appréhension globale de la situation requérait cette écoute des différents acteurs dont chacun ne dispose que d’une connaissance fragmentaire des squats du territoire.

La première leçon à en retenir est le caractère diffus du phénomène. Estimé autour de 200 à 500 ménages, le nombre de situations identifiées est relativement faible, ce qui laisse penser que trouver des solutions pour sortir l’ensemble des personnes dans ces situations précaires est possible à envisager. Cependant, la diversité des situations représente un obstacle à la saisie du phénomène ainsi qu’à l’invention de solution.

En fait de squat, le département du Puy-de-Dôme se caractérise par une diversité de situation d’habitat refuge tel que le définit la Fondation Abbé Pierre. Chaque situation étant particulière, elle nécessiterait un accompagnement et des interventions ad hoc, ce qui interroge sur la lourdeur des dispositifs, notamment en termes d’accompagnement, à déployer pour répondre aux besoins des familles concernées. Les exemples rencontrés touchent aussi bien des squats d’habitation dans des logements ou locaux abandonnés que le cas des gens du voyage notamment des familles sédentarisées sur des aires d’accueil vétustes, des abris de fortune divers et des formes d’habitat non conforme (véhicule, cabane, grotte…).

TROIS PROBLÉMATIQUES DISTINCTES SUR LE DÉPARTEMENT

Bien plus que le nombre de situations, ce qui pose problème est bien l’indignité des situations de vie et les nombreux autres besoins non satisfaits qui engendrent celui de recourir à l’habitat refuge : accès aux droits, à l’éducation, à l’emploi, problématiques en santé physique et mentale, accès aux services de base et à l’hygiène…

Parmi les phénomènes repérés, une typologie se dégage. Le premier cas de figure est urbain et touche principalement des personnes dites « sans droits ni titres » installées dans des locaux impropres à l’habitation, particulièrement dans la métropole clermontoise. Le second, plus dispersé dans le département se caractérise par des cas complexes sporadiques de ruptures de parcours, d’isolement qui peuvent s’entrecroiser avec des problématiques de qualité du logement (cabanisation, occupation de foncier non constructible…). Enfin, la dernière problématique est spécifique à l’accueil des gens du voyage. Sur un croissant qui part du Pays de Saint Eloy jusque Billom Communauté en passant par la métropole Clermontoise, les campements illégaux, l’errance, les occupations de terrains privés sont multiples.

CINQ POINTS D’ACTION PAR LESQUELS COMMENCER

L’absence d’acteur spécialisé, le faible nombre d’acteur pratiquant l’aller-vers, le niveau de compétence faible des acteurs sur le volet juridique constituent autant de freins dans le département du Puy-de-Dôme à une action de réduction du recours à l’habitat refuge comme palliatif à une difficulté de logement. Le constat principal est celui d’une absence de réponse construite.

Des propositions pour initier la construction d’une réponse ont été esquissées. A partir d’une commande publique formulée et partagée, l’orientation et la coordination d’une action systématique d’aller-vers ainsi que le tissage d’un réseau de partenaires opérationnels proches du terrain, susceptible de produire une observation des besoins des personnes en squat, pourraient contribuer à une réduction rapide des situations d’habitat indigne. La construction d’une approche en droit, le renforcement de l’information sur les procédures, décisions et projets en cours ainsi que des actions de sécurisation de certains sites viendraient compléter ces dispositifs. Le contexte actuel de partenariats institutionnels dans le cadre du « Logement d’abord », de la révision du Plan Départemental d’Action pour le Logement et l’Hébergement des Personnes Défavorisées (PDALHPD) ainsi que de celle du Schéma Départemental d’Accueil des Gens du Voyage (SDAGV) constituent des opportunités favorables à la formulation explicite de cette commande.

Un «tour du Puy-de-Dôme» pour aborder le rôle des communes dans l’accès à l’alimentation pour tous

MUNICIPALITÉS ET ALIMENTATION : UN COUPLE RÉAFFIRMÉ

S’alimenter demain est un enjeu majeur qui interroge la résilience tout comme l’organisation territoriale. D’ailleurs, le rôle des communes et des établissements publics de coopération intercommunale dans l’alimentation de leur population s’affirme progressivement à travers des outils comme les projets alimentaires territoriaux et le travail sur différentes thématiques : développer l’agriculture locale, le manger sain, travailler sur les circuits et flux des denrées alimentaires… Cette responsabilité est inscrite de facto dans les activités des élus territoriaux puisque les choix opérés dans les documents d’urbanisme, la gestion des établissements primaires, les activités des centres communaux ou intercommunaux d’action sociale touchent déjà à la question d’accès à l’alimentation, et idéalement, à une alimentation saine pour les consommateurs et vertueuse pour l’environnement. Le contexte actuel de crise climatique, environnementale, sociale et sanitaire fait redécouvrir le sujet. Le regain d’intérêt pour le local induit par les confinements successifs, la prise de conscience de la dépendance alimentaire générée par un système globalisé, l’augmentation de la précarité et du nombre de personnes exposées à l’insécurité alimentaire lui confèrent une ampleur nouvelle.

MIEUX CONNAÎTRE LE RÔLE ACTUEL DES CCAS ET CIAS EN MATIÈRE D’ACCÈS À L’ALIMENTATION DES PUBLICS PRÉCAIRES

Favoriser un meilleur accès à une alimentation de qualité aux publics précaires sur l’ensemble du département est un enjeu. La connaissance des activités des CCAS et CIAS en matière d’accès à l’alimentation des populations précaires constituait un complément à apporter à l’état des lieux réalisé en 2021 par l’Agence d’urbanisme sur l’aide alimentaire dans le Puy-de-Dôme. Une opportunité de le faire s’est présentée à l’occasion d’un partenariat avec l’Union Départementale des CCAS du Puy-de-Dôme, désireux de mettre en avant cette thématique en 2022 dans le cadre des animations proposées annuellement à ses adhérents et, plus largement, à toutes les communes du département.

C’est pourquoi l’Agence d’urbanisme et l’UDDCAS ont élaboré un questionnaire à destination de toutes les structures communales et intercommunales à vocation sociale du Puy-de-Dôme avec le concours d’un groupe de travail composé de responsables (élus et directeurs) de l’action sociale communale. Cette enquête visait plusieurs objectifs : mieux connaître les différents dispositifs d’aide alimentaire sur l’ensemble du département du Puy-de-Dôme portés par les CCAS et CIAS, réaliser une cartographie des dispositifs, repérer d’éventuelles zones blanches… Elle s’est déroulée en ligne de mars à mai 2022. Plus d’une centaine de structures ont répondu.

CONSTRUIRE ENSEMBLE DES PISTES D’ACTION

La présentation des résultats de cette enquête, assortie des leçons apprises de l’état des lieux réalisé en 2021 par l’Agence, fait l’objet d’un travail conjoint entre l’UDCCAS, l’Agence d’urbanisme et l’association Solinum.  Actuellement en charge du déploiement du Soliguide, un outil numérique dédié à la cartographie des services d’aide aux populations précaires, cette association viendra présenter comment l’accès à l’information sur les services peut contribuer au déploiement local au cours de sept réunions organisées de fin juin à début juillet sur l’ensemble du département.

Ces réunions de présentation doivent informer sur les systèmes d’aide existant localement mais aussi réunir les acteurs autour du faire ensemble pour construire en concertation des réponses adaptées aux besoins et aux capacités de chacun de ces territoires. Ce travail collaboratif a pour objectif de faire remonter aux différentes institutions l’information collectée concernant les enjeux et les problématiques locales.

Les maires, directeurs des services, associations et centres de distribution locaux, Maisons des Solidarités et Directions Territoriales des Solidarités de chacun des territoires y sont déjà conviés.

Le programme de ces réunions territorialisées est le suivant :

  • Territoire d’Ambert Livradois Forez le 21 juin de 9h30 à 12h30 à Arlanc.
  • Territoire de la Dore (Thiers Dore et Montagne, Entre Dore et Allier), le 21 juin de 14h00 à 17h00 à Thiers.
  • Territoire sud (Agglo Pays d’Issoire, Mond’Arverne Communauté et Billom Communauté) le 22 juin de 14h00 à 17h00 à Vic-le-Comte.
  • Territoire de la Limagne (Riom Limagne et Volcans et Plaine Limagne) le 24 Juin de 9h30 à 12h30 à Ennezat.
  • Territoire du Sancy (Massif du Sancy et Dôme Sancy Artense) le 28 juin de 14h00 à 17h00 à La Tour d’Auvergne.
  • Territoire des Combrailles (Chavanon Combrailles et Volcans, Combrailles Sioule et Morge et Pays de Saint Eloy) le 29 juin de 9h00 à 12h00 à Saint-Gervais d’Auvergne.
  • Territoire métropolitain (Clermont Auvergne Métropole) le 29 juin de 14h30 à 17h30 à Clermont-Ferrand.

Pour tout renseignement ou demande d’inscription sur une ou plusieurs de ces réunions, les personnes suivantes peuvent être contactées :

Violaine Colonna d’Istria pour l’Agence d’urbanisme : vcolonna@aucm.fr

Jacob Guimont pour l’UDCCAS : udccas@ccas-clermont-ferrand.fr

Ecouter les usagers de l’Aide alimentaire pour construire une réponse adaptée à leurs besoins

LE PARTI-PRIS D’UNE MÉTHODE QUALITATIVE

Dans le cadre du travail d’état des lieux du secteur de l’aide alimentaire dans le Puy-de-Dôme réalisé en 2021 par l’agence d’urbanisme à la demande de la Direction de l’Emploi du Travail et des Solidarités (DDETS), plusieurs questionnements initiaux portaient sur les publics visés : quels profils de personnes utilisent l’aide alimentaire ? Quelle expérience en ont les usagers ? Les services répondent-ils à leurs besoins ? Ces questions avaient pour objectif d’identifier les angles morts, les points de progressions et les évolutions liées au contexte sanitaire.

Pour y répondre, l’agence d’urbanisme a proposé d’associer une enquête quantitative exploratoire réalisée auprès de 529 usagers sur l’ensemble du département à une approche qualitative donnant la parole aux usagers rencontrés. Cette seconde approche vise à expliquer et parfois illustrer les résultats quantitatifs. L’écoute des usagers s’est faite à travers une dizaine d’entretiens semi-directifs menés par des étudiants de l’ITSRA et de l’enquête flash pour laquelle un cinquième des enquêtés a répondu à des questions qualitatives ouvertes. Trois questions principales ont ainsi été posées : quelles difficultés rencontrez-vous pour vous alimenter ? Qu’est-ce qui vous permettrait de mieux manger ? Quelles améliorations souhaiteriez-vous voir apportées au système d’aide alimentaire ?

Si elle permet d’affiner les constats esquissés par les questions fermées, l’approche qualitative comporte néanmoins des biais. Certains proviennent de l’enquêteur lui-même, ou des personnes effectuant la lecture et le traitement des données, par exemple le biais de confirmation d’hypothèses.  D’autres proviennent des personnes qui s’expriment, comme celui de l’illusion biographique. Avoir le recul nécessaire sur ces biais est indispensable pour les dépasser et parvenir à objectiver le contenu des récits proposés. L’agence d’urbanisme a proposé une approche double : d’une part faire ressortir, les tendances, les éléments de langage et les discours qui revenaient de manière récurrente ; de l’autre isoler les propos singuliers mais dont le contenu permettait d’ouvrir une perspective ou une compréhension nouvelle des phénomènes observés.

QUELQUES EXEMPLES DE NUANCES APPORTÉES À L’ENQUÊTE PAR LES QUESTIONS OUVERTES

Les questions qualitatives contribuent en premier lieu à approfondir certains éléments de la caractérisation des usagers. Leurs expériences vécues se recoupent sur différents aspects au premier rang desquels les difficultés financières. Si l’absence d’emploi, qui concerne 60% des personnes rencontrées, est une cause évidente de ce manque de ressource, les récits informent quant à eux sur les effets du poids des charges liées au logement, à la mobilité, à la santé, mentionnés comme des éléments grevant ponctuellement un budget, y compris pour les personnes en emploi ou ayant des ressources régulières (salaires, retraites, AAH…).

On décèle aussi, lorsque les usagers s’étendent sur la durée de leur fréquentation des services, leurs allées et venues au sein des services, à quel point avoir une famille ou des amis qui fréquentent également les services peut faciliter l’acceptation du recours au service. Un tiers des usagers se déclare orienté dans les services d’aide alimentaire par leur famille et amis, et certains discours expliquent ce phénomène par le récit d’un atavisme familial. A l’inverse, l’hypothèse couramment avancée d’un ressenti proche de la honte d’avoir recours aux services d’aide alimentaire n’a été que très marginalement confirmée par les usagers, voire dans certains cas, explicitement évincée.

Par ailleurs, si les résultats de l’enquête quantitatives sont très positifs : 95% des usagers rencontrés sont satisfaits des services, de l’accueil dans les structures, des quantités, des produits reçus, de leur qualité ou encore de leur diversité, les apports qualitatifs de la méthode permettent de nuancer ces résultats. En effet, la satisfaction exprimée est souvent associée à des notions telles que la reconnaissance, le sentiment d’être redevable et aussi, parfois un sentiment d’illégitimité à critiquer un service couvrant ce besoin fondamental. Plusieurs usagers constatent ainsi qu’ils n’ont : « pas le droit de se plaindre ».

D’un autre côté, les défauts du système sont minimisés par les enquêtés. Les produits périmés ou abimés, constatés par près de 40% des personnes rencontrées sont perçus dans les discours selon différentes perspectives : les usagers expriment une incapacité de choix et rappellent l’absence de responsabilités des associations, à qui les denrées s’imposent également, dans ce phénomène. A ce niveau, les propos oscillent entre une forme de résignation, une empathie envers les associations et leurs bénévoles ou encore une fierté de contribuer à la lutte contre le gaspillage. Les usagers préfèrent mettre en avant le caractère consommable des produits.

Parmi les autres éléments qui ressortent des paroles tenues, des ressentis déplaisants dominent dont les impacts psychologiques sur l’alimentation sont indéniables : dénigrement et mauvaise estime de soi, isolement, impuissance, fatalisme reviennent bien souvent, parfois associés avec une perte d’appétit et des formes plus ou moins lourdes de dépression. La manière dont l’aide répond au besoin premier de s’alimenter peut réduire ou renforcer ces ressentis négatifs, notamment pour ceux des usagers qui expriment le plus de griefs relationnels envers les associations ou les bénévoles. Les usagers qui expriment plutôt des ressentis plaisants sont minoritaires.

DES PISTES D’ACTION EN DEÇÀ DES BESOINS DES USAGERS ET DU SYSTÈME DE REDISTRIBUTION

L’enquête réalisée auprès des usagers des services d’aide alimentaire ne constitue qu’une partie des éléments pris en compte pour construire collectivement des pistes d’action. Les données factuelles sur la distribution des services dans le département, le nombre d’inscrits dans les services, des données de contexte et un travail d’écoute compréhensive des acteurs et travailleurs sociaux de l’aide alimentaire ont également été mobilisés à cet effet. Ce croisement des données et des regards vise à contrebalancer certaines limites de l’approche qualitative tout en maintenant la finesse d’analyse tant dans la diversité des points de vue exprimés que dans les apports d’un niveau de détail individuel.

Nous constatons à l’issue de ce travail, une tendance mise à jour par ces croisements, dont les difficultés du secteur social, notamment en termes de terminologie, témoignent. Ainsi, lorsque les acteurs expriment collectivement le souhait de supprimer de leur vocabulaire l’appellation de « bénéficiaires » pour désigner les personnes ayant recours à l’aide alimentaire, une des idées corrélée est celle d’un déséquilibre entre ceux qui donnent et ceux qui reçoivent. L’expression répétée de ce déséquilibre dans la parole des acteurs est également reflétée dans certains propos d’usagers. Cela pose la question d’une intériorisation de cette asymétrie.

Dans un système contraint sur le plan réglementaire qui rassemble des groupes d’acteurs et des défis relationnels variés, l’un des enjeux de ce secteur ne serait-il pas de sortir d’un structuralisme social qui l’encombre et freine son émancipation ? Les pistes d’action aujourd’hui énoncées : coordonner les acteurs et les actions, contribuer à l’autonomie des publics, mettre en place une action plus individualisée et lutter contre le non-recours, n’adressent pas encore le sujet sous cet angle.

Etat des lieux de l’Aide alimentaire dans le Puy-de-Dôme

DES EFFETS DE LA COVID SUR LA PRÉCARITÉ À UNE ÉTUDE SUR L’AIDE ALIMENTAIRE

L’année 2020, marquée par la pandémie de COVID 19 et les confinements successifs, a fait émerger des craintes concernant les publics défavorisés. Cette période a révélé une aggravation de la grande précarité, l’apparition de nouveaux publics par le basculement en dessous du seuil de pauvreté de personnes qui jusqu’alors parvenaient à se maintenir au-dessus ainsi que la réduction des capacités des associations à fonctionner, à collecter des dons ou à augmenter leurs ressources financières par l’évènementiel.

Partant de ce constat, la DDETS du Puy-de-Dôme, soucieuse d’assurer au mieux sa mission d’aide aux plus démunis, définie dans la déclinaison locale de la stratégie de lutte contre la pauvreté, a mandaté l’agence d’urbanisme pour produire un état des lieux de l’aide alimentaire dans le Puy-de-Dôme et contribuer à proposer des pistes d’actions innovantes pour améliorer l’accès à l’alimentation pour tous.

En 2021, l’agence a déployé différents outils d’observation, pour apporter une connaissance sur le fonctionnement de l’aide alimentaire dans le département, pour recueillir les perceptions qu’en ont les acteurs, bénévoles et usagers ainsi que pour caractériser et mieux connaître les publics fréquentant les services et leurs besoins spécifiques.

UN SYSTÈME D’AIDE ALIMENTAIRE CONTRAINT ET MORCELÉ

L’aide alimentaire dans le Puy-de-Dôme repose principalement sur les associations habilitées nationalement ou localement. Les 29 associations menant cette mission gèrent près de 70 points d’accès à l’aide alimentaire, répartis inégalement sur le territoire, avec une forte concentration sur la commune de Clermont-Ferrand. Par conséquent, c’est aussi à Clermont-Ferrand que se rencontre la plus grande diversité de services. Les autres lieux du département privilégient le modèle de l’épicerie sociale et surtout celui du centre de distribution. Ils se situent dans les principaux centres urbains : Issoire, Riom, Ambert, Thiers, Saint-Eloy-les-Mines même si quelques communes de moindre importance comme Lezoux, Billom, Cournon-d’Auvergne et Saint-Amant-Tallende disposent aussi de points d’accès. Par ailleurs, 14 CCAS ou CIAS sont également identifiés comme partenaires de la Banque Alimentaire d’Auvergne, dont certains assurent des distributions alimentaires en nature. Les initiatives innovantes, comme les restaurants d’insertion à vocation sociale (sur le modèle de Toque Académie), les épiceries solidaires ou les marchés populaires, sont relativement limitées sur le territoire.

Le fonctionnement du système repose aujourd’hui sur l’organisation de collectes ponctuelles de denrées ou de pratiques régulières dites de « ramasse » auprès des acteurs de la grande distribution. Pour une grande partie des associations, c’est la Banque Alimentaire d’Auvergne qui centralise cette ramasse et redistribue, en fonction du nombre d’adhérents déclarés, les 900 tonnes d’aliments collectées chaque année. Certaines associations, comme les Restos du Cœur, fonctionnent séparément grâce à leur réseau national, qui inclue un circuit de fourniture de denrées. D’autres sources complémentaires sont les achats de produits financés par les fonds propres des associations, ou par le Fond Européen d’Aide aux plus Démunis (FEAD) dont la loi interdit la revente, même à tarifs symboliques. Peu de perméabilités existent aujourd’hui avec d’autres acteurs du système alimentaire comme les producteurs, les nombreux marchés du territoire ou les acteurs du secteur de la santé.

Ce paysage associatif et institutionnel, à la fois contraint et morcelé, freine les coopérations entre acteurs de l’aide alimentaire, qui peuvent facilement s’opposer sur des conflits de moyens davantage que de valeurs. Des tensions diverses sont constatées, qui produisent de l’insatisfaction. En témoigne le regard porté contre les « profiteurs » supposés du système, qu’ils soient usagers en capacité de tirer le meilleur parti des distributions à leur avantage ou acteurs de la grande distribution. Ces derniers sont perçus comme les grands bénéficiaires du système de défiscalisation des denrées comme des mesures « antigaspi », issues de la loi Egalim, autorisant la vente de denrées à date de péremption proche à prix réduits.

Les conséquences pour les acteurs associatifs sont multiples. Aux denrées imposées aux associations qui regrettent leur faible cohérence ou qualités nutritionnelles s’ajoutent des contraintes logistiques de fonctionnement en flux tendu et les exigences toujours plus nombreuses des financeurs qui imposent une professionnalisation du secteur, dont le fonctionnement dépend pourtant largement des bénévoles.

UNE DIVERSITÉ D’USAGERS ET DE BESOINS DANS LE PUY-DE-DÔME

Au cours d’une enquête menée auprès des personnes fréquentant les lieux d’accès à l’aide alimentaire, 529 personnes ont été rencontrées. La raison principale de leur recours est le manque de ressources financières, qui peut avoir plusieurs origines. L’absence d’activité professionnelle est une cause première, néanmoins, les usagers rencontrés sont variés et les personnes en emploi ou touchant une pension de retraite représentent presque 15% des personnes rencontrées. Quand chaque centime compte, les frais liés au logement, à la santé, au carburant et imprévus de parcours conduisent ces personnes vers l’aide alimentaire.

Constat alarmant, près d’un cinquième des ménages rencontrés demeure en situation d’insécurité alimentaire malgré ce recours, c’est-à-dire, sont amenés à manquer régulièrement des repas pour des raisons financières. Si 95% des usagers se disent satisfaits de l’aide alimentaire, tant en quantité, qu’en qualité et en diversité, on observe néanmoins différentes stratégies compensant des manques. Ainsi, fréquenter plusieurs associations concerne deux-tiers des usagers. Le mauvais état des produits est souvent déploré. Enfin, le risque d’enlisement dans une aide alimentaire qui devient structurelle pour les familles est réel, avec plus d’un quart des usagers qui fréquente cette aide (en théorie « d’urgence ») depuis plus de trois ans.

L’étude conduite par l’agence a révélé quatre profils qui constituent la partie visible des usagers de l’aide alimentaire : les « nouveaux venus », les « habitués », les « dépendants » et les « invisibles ». Ces profils se distinguent entre autre par leur âge, la durée de leur fréquentation de l’aide alimentaire et leur structure familiale.

Au-delà du besoin premier de s’alimenter, c’est tout un équilibre budgétaire et familial qui est visé par les ménages qui s’adressent à l’aide alimentaire : produits d’hygiène, vêtements, accompagnement social, loisirs, fournitures scolaires mais aussi activités sociales sont autant de prestations complémentaires souhaitées.

Des besoins émergents sont tout juste entraperçus : par exemple les effets secondaires des décohabitations, le vide d’aide sociale concernant la charge ponctuelle des enfants d’un ménage pratiquant la garde partagée, ou encore les coûts associés aux mobilités alors que ceux des logements poussent les ménages précaires vers des zones peu connectées…

UN PREMIER PAS : LA DÉFINITION COLLECTIVE D’ENJEUX ET DE PISTES OPÉRATIONNELLES

L’aboutissement de cette étude par un travail collectif de proposition de pistes d’actions potentielles constitue un premier pas vers une coordination, amorce de partenariats potentiels. A l’occasion de deux ateliers de travail qui se sont tenus fin 2021, quatre axes d’amélioration ont été définis par une quarantaine d’acteurs du territoire :

  • Augmenter la coordination, la coopération, l’interconnaissance entre les acteurs notamment par le transfert de compétence, l’analyse de la pratique et une meilleure maîtrise des activités associative.
  • Mettre l’accent sur la qualité de l’alimentation et son rapport à la santé en multipliant les partenariats avec les acteurs locaux, dont les producteurs et maraîchers.
  • Renforcer l’autonomie des publics en assumant l’aide alimentaire comme porte d’entrée vers un accompagnement social plus global.
  • Réduire la distance entre les services et les publics, d’une part en renforçant l’inconditionnalité et l’empathie de l’accueil, de l’autre, en luttant contre le non recours.

Au-delà du partage de certaines valeurs et d’objectifs communs, le travail en partenariat et la mise en marche d’actions coordonnées sont des processus longs, qui comportent des phases d’avancées, mais aussi de recul ou de stagnation. Les attentes très fortes et le haut niveau de satisfaction exprimé par les acteurs après avoir travaillé ensemble augurent des relations fécondes pour la suite, tant que les conditions du dialogue et d’écoute des besoins des différentes parties prenantes seront réunies.

Les perspectives de mise en œuvre sont aujourd’hui explorées par l’Etat, pour 2022, en fonction des financements disponibles.

Un territoire puydômois à l’écoute du mal-logement

Depuis 2009, l’agence d’urbanisme et de développement Clermont Métropole analyse les difficultés rencontrées par les ménages vis-à-vis du logement. Son observatoire dédié produit de manière concertée un rapport biennal sur la demande sociale en logement qui vise à expliciter la situation et éclairer la décision publique.

On aurait tendance à réduire cette demande sociale en logement à la simple question du logement social. La réalité est plus complexe et recouvre des situations disparates de ménages qui ne parviennent pas à se loger dignement dans les conditions du marché. Pour traiter cette complexité, le rapport explore 5 composantes : l’absence de logement personnel, les difficultés d’accès au logement, les difficultés de maintien dans le logement, les mauvaises conditions d’habitat et l’inégalité des parcours résidentiels.

En 2018, la réflexion prend une nouvelle dimension à travers l’inscription du rapport dans la mise en œuvre du plan « Logement d’abord ». Le Conseil départemental du Puy-de-Dôme et Clermont Auvergne Métropole, en partenariat étroit avec les services de l’État, confient alors à l’agence d’urbanisme l’élargissement de l’analyse à l’échelle départementale et l’approfondissement de la composante « absence de logement personnel » à travers la création d’un observatoire du sans-abrisme.

LA SITUATION DU MAL-LOGEMENT DANS LE DÉPARTEMENT POUR LES PLUS PRÉCAIRES

Si globalement la situation apparait plus favorable qu’ailleurs, une dégradation progressive s’opère avec des besoins à anticiper. La forte augmentation des ménages isolés, le vieillissement de la population et la progression continue de la précarité complexifient le parcours vers le logement et l’accompagnement des ménages.

Pour les personnes de la rue, un certain nombre d’angles morts de l’urgence sociale restent irréductibles : la demande, uniquement connue par le biais des dispositifs existants, ne reflète pas celle qui ne s’exprime pas ou plus. De plus, les besoins spécifiques des personnes s’avèrent souvent insuffisamment qualifiés, ce qui entraine une inadaptation des réponses. Certains publics restent en marge des dispositifs faute de places disponibles ou de structure dédiée adaptée à leur demande. Hébergés chez des tiers, à la rue, en squats… ces ménages deviennent invisibles.

Malgré l’augmentation significative du nombre de places depuis 2017 dans le Puy-de-Dôme (750 places supplémentaires en 5 ans), l’hébergement d’urgence reste sous tension et des solutions à l’hôtel sont toujours proposées chaque nuit. Par ailleurs, la proportion de jeunes et d’isolés augmente fortement dans la demande, et repose la question de l’adaptation qualitative de l’offre à l’évolution des besoins.

Les acteurs font le constat d’une absence de priorisation des personnes de la rue dans les demandes d’accès au logement social.

UN ACCÈS AUX PARCS SOCIAL ET PRIVÉ QUI RESTE SOUS TENSION POUR LES MÉNAGES MODESTES

Aujourd’hui, les conditions d’accès au parc social et la faiblesse du parc privé à bas loyer rendent les parcours résidentiels particulièrement complexes pour les ménages modestes du territoire. Avec 11 250 nouveaux demandeurs en 2019, et un délai moyen d’attribution de 9 mois, le parc social du Puy-de-Dôme reste sous pression malgré les efforts de production réalisés. La tension est particulièrement marquée sur les petits et sur les très grands logements ainsi que sur les logements les moins chers et les plus centraux de la Métropole.

La question des aides financières et de l’accompagnement des personnes devient alors majeure pour pallier ces difficultés (Fond Solidarité Logement notamment), ainsi que les résultats attendus de la réforme des attributions en logement social et, en particulier, la mise en place d’un système de cotation de la demande.

Près d’un quart des ménages consacrait plus de 30% de leurs ressources au coût du logement dans le Puy-de-Dôme en 2018 (allocataires CAF). Au-delà des difficultés financières, d’autres difficultés s’additionnent : troubles psychiques, du comportement, difficultés d’habiter, etc. avec des besoins d’accompagnement toujours plus grands.

De fait, le niveau déjà élevé des demandes d’aides financières, comme les demandes d’accompagnement au maintien dans le logement, augmente légèrement. La réforme des APL (aides au logement), avec la révision des droits tous les 3 mois, renforce les incertitudes et dégrade les situations. La hausse des tarifs de l’énergie laisse également craindre de forts impacts.

QUAND PRÉCARITÉ DES HABITANTS, VÉTUSTÉ ET RARETÉ DE LOGEMENTS ACCESSIBLES SE CUMULENT

Les problèmes de qualité de l’habitat apparaissent importants dans le Puy-de-Dôme compte tenu de l’ancienneté de son bâti (63% du parc de logements date d’avant 1974 contre 56% au niveau national). Le système des signalements et des aides existantes participe à l’amélioration de l’habitat, mais n’évite pas totalement les situations d’indécence ou d’insalubrité (100 à 150 signalements ces 2 dernières années).

En particulier, la précarité énergétique touche une part importante de ménages déjà en difficulté : un quart des foyers du département serait concerné. Il s’agit en majorité de locataires du parc privé vivant en appartements dans la métropole, et de propriétaires occupants de maisons individuelles dans les territoires ruraux.

L’analyse des différentes composantes du mal-logement laisse apparaître des inégalités dans les parcours résidentiels des ménages. Tout d’abord, les contraintes qui pèsent sur l’hébergement produisent des différences d’accès selon les compositions de ménages ou le type d’offre proposée. Par ailleurs, les capacités d’accès à la propriété s’avèrent très inégales suivant les territoires et de plus en plus de propriétaires occupants se trouvent en situation de difficultés de maintien dans leur logement ou de précarité énergétique.

La situation des jeunes apparait particulièrement préoccupante. Comment penser un parcours résidentiel pour nombre de jeunes de moins de 25 ans sans ressources ou dans des situations de grande précarité (financière, économique, sociale, psychique) ? La crise sanitaire et la réforme des APL semblent avoir aggravé les situations. Le nombre de jeunes demandeurs d’un hébergement d’urgence ne cesse d’augmenter, le nombre de jeunes aidés par le Fond Métropolitain d’Aide aux Jeunes (FMAJ) a presque doublé entre 2019 et 2020 (de 1 200 à 1 800 aides). S’il s’agit majoritairement d’aides alimentaires, de plus en plus d’aides au paiement des loyers sont octroyées. Enfin, les acteurs locaux notent une tendance à l’augmentation du nombre de jeunes hébergés dans leurs familles ou chez des tiers, notamment en milieu rural. Les difficultés de décohabitation restent un angle mort de l’accès au logement et du sans-abrisme.

DES PRÉCONISATIONS AU RENFORCEMENT DE L’ACTION PUBLIQUE

L’inscription du Département et de la Métropole dans la mise en œuvre du plan accéléré pour le « Logement d’abord » a déjà fait bouger les lignes même s’il reste beaucoup à faire. Ce sont près de 2,5 millions d’euros qui ont été investis en 5 ans par l’État au sein du territoire, ce qui a permis de mettre en œuvre de manière anticipée plusieurs actions comme :

  • La mise en œuvre d’une agence immobilière à vocation sociale (AIVS),
  • Le déploiement du programme « un chez soi d’abord » (appartements destinés aux personnes avec des pathologies psychiatriques sévères),
  • La création de pensions de famille (71 places prévues fin 2022), ou encore
  • Le programme Haume destiné aux mères seules avec enfants.

L’état des lieux et le travail réalisé avec les acteurs du territoire impliqués sur ces problématiques ont permis de formuler quatre séries de préconisations :

  • La première incite à produire et organiser la connaissance des besoins des personnes en difficulté de logement pour construire et adapter les systèmes de réponse, en partant des publics, pour construire l’action publique;
  • La seconde insiste sur la nécessité d’un travail en droit sur les situations de mal-logement, qui doit permettre de faire remonter les dysfonctionnements, interpeller les pouvoirs publics, faire évoluer les dispositifs de droit commun;
  • La troisième invite à diversifier et innover dans les pratiques et les réponses aux problèmes vécus par les personnes, tout particulièrement en faisant évoluer les pratiques d’accompagnement ou améliorer et adapter l’offre existante ou à produire;
  • La quatrième appuie la nécessité de se créer une culture commune du «Logement d’abord»,
    au-delà des mesures du plan de mise en œuvre accélérée, en actualisant les principes même de la démarche par des approches partenariales, coordonnées, décloisonnées et innovantes.

Ces pistes d’actions devraient permettre de poursuivre la dynamique engagée et pourront notamment nourrir le nouveau Plan Départemental d’Action pour le Logement et l’Hébergement des Personnes Défavorisées (PDALHPD), le Schéma Départemental de l’Habitat 2019-2024 du Département, et les Programmes Locaux de l’Habitat (PLH) menés par les EPCI. Sylvain Mathieu, Délégué interministériel à l’hébergement et à l’accès au logement, a d’ailleurs annoncé la délégation d’un demi-million d’euros supplémentaire dans le cadre de la poursuite de la mise en œuvre accélérée du logement d’abord pour le territoire à l’occasion de la présentation publique de ce 5ème rapport animée par la l’Agence le 25 janvier 2022 à Clermont-Ferrand.

La vacance de logement : Un levier pour les politiques d’habitat

La vacance des logements est un phénomène régulièrement évoqué dans les médias. En effet, pour satisfaire les besoins en logement dans les territoires, l’intervention sur le parc existant apparaît de plus en plus comme un levier majeur d’action. Dans ce but, les collectivités sont amenées à se questionner pour mieux identifier le phénomène, le localiser, le qualifier et mesurer son impact sur le marché. Au-delà de la production d’une offre nouvelle, ou de la revitalisation de certains quartiers, la remise sur le marché de logements vacants contribue aussi à renforcer l’attractivité des territoires.  En 2021, la question de la vacance est même devenue un enjeu national avec la mise en œuvre du Plan national de lutte contre les logements vacants. Celui-ci a pour objectif la remise sur le marché des logements durablement vacants en développant des solutions incitatives.

LA VACANCE DE LOGEMENT DANS LE PUY-DE-DÔME :
UN PHÉNOMÈNE RÉVÉLÉ PAR LE SCHÉMA DÉPARTEMENTAL DE L’HABITAT

Dans le Puy-de-Dôme, une problématique importante de vacance des logements a été révélée dans le cadre du Schéma départemental de l’Habitat, qui fixe les orientations et les actions départementales pour la période 2019-2024 (SDH). Une fiche-action est dédiée à la lutte contre la vacance dont les objectifs sont notamment la remise sur le marché de biens en centres-bourgs, la valorisation, le patrimoine bâti constitutif de l’identité territoriale, ou la production d’une offre de logements très sociaux. Afin d’alimenter les objectifs du SDH en la matière, l’agence d’urbanisme a été mandatée pour réaliser un travail de repérage, de qualification et d’aide à la mobilisation du logement vacant. Cette mission se décompose en 4 grandes phases : la réalisation d’un état des lieux de la vacance [1], l’organisation d’une matinée de sensibilisation, l’élaboration d’un guide méthodologique et l’accompagnement de 2 EPCI tests dans une phase préopérationnelle.

LES RÉSULTATS DE L’ÉTUDE MENÉE PAR L’AGENCE D’URBANISME
ET DE DÉVELOPPEMENT DE CLERMONT MÉTROPOLE

En 2021, le département du Puy-de-Dôme compte 31 500 logements vacants depuis plus de 2 ans, soit un taux de vacance structurelle de 8%, largement supérieur au taux national de 3,5%. Mais le volume et le taux de vacance du département apparaissent plutôt stable depuis 2015.  En volume, la vacance concerne en premier lieu les centres-villes et les centres-bourgs, un quart concerne la Métropole. Mais en proportion, elle apparait plus élevée dans les territoires ruraux et de montagne. A titre d’exemple les EPCI de Chavanon Combrailles et Volcans, Ambert Livradois Forez, ou Pays de Saint-Eloy, Thiers Dore et Montagne affichent des taux entre 13 % et 22 % (contre 5% pour Clermont Auvergne Métropole).

La durée de vacance est plutôt longue : 40 % des logements sont inoccupés depuis 6 ans ou plus. Elle concerne une majorité de maisons, pour l’essentiel de logements anciens, souvent inconfortables (73% datent d’avant 1950 – contre 40 % pour l’ensemble des logements). La majorité des propriétaires résident à moins de 100 km de leur(s) bien(s) vacant(s) et la moitié d’entre eux ont plus de 65 ans. Dans leur grande majorité, les propriétaires ne détiennent qu’un ou deux logements vacants depuis plus de 2 ans sur le département (80%). Cet éparpillement entre de nombreux propriétaires privés rend plus difficile la compréhension du phénomène et le déploiement d’actions efficaces (par exemple intervention sur un ou des immeubles de plusieurs logements aux mains d’un seul propriétaire).

SENSIBILISER ET MOBILISER LES ACTEURS DÉPARTEMENTAUX DE LA LUTTE CONTRE LA VACANCE DANS UN CONTEXTE DE LUTTE CONTRE L’ARTIFICIALISATION

Afin de partager cet état des lieux avec les 14 EPCI du département, acteurs de la lutte contre la vacance, et d’élargir les perspectives sur le sujet de la lutte contre la vacance, l’agence d’urbanisme a coorganisé, avec le Département, un webinaire le 11 janvier 2022. Les rencontres du réseau d’acteurs ont été mises en œuvre dans le cadre du Schéma départemental de l’Habitat afin de « penser et agir collectivement pour l’avenir». L’idée est de faire régulièrement le point sur l’actualité des recherches et des travaux en matière d’urbanisme et d’habitat, de favoriser les partages d’expériences entre les territoires, et d’approfondir les sujets en fonction des besoins exprimés par les élus et les techniciens. En savoir plus : Réseau des acteurs – Puy-de-Dôme 

Cette rencontre a permis de valoriser le retour d’expériences de territoires sur le traitement de la vacance, comme l’Eurométropole de Strasbourg ou le département de la Meuse, et de décrypter les préconisations concernant la Zéro Artificialisation Nette (ZAN) des sols de la loi Climat et Résilience.

PARTAGER ET RÉFLÉCHIR À DES EXPÉRIENCES MENÉES EN DEHORS DU DÉPARTEMENT POUR ÉLARGIR L’ANALYSE

Karine DELIGNE, cheffe de projet “Logement vacant” à l’Euro métropole de Strasbourg et coordinatrice du Réseau National des Collectivités contre le Logement Vacant (RNCLV) a présenté le Réseau, le plan national contre le logement vacant (perspectives, outils), ainsi que les actions de lutte contre le logement vacant de l’Euro métropole de Strasbourg. L’Eurométropole de Strasbourg est mobilisée depuis 2015 dans la lutte contre le logement vacant. Après avoir finement repéré et analysé la vacance sur son territoire, elle a choisi de développer un dispositif spécifique « Mieux relouer mon logement vacant » visant à accompagner les propriétaires dans la mobilisation de leurs logements vacants. L’objectif est de remettre 100 logements vacants par an sur le marché. Pour cela des moyens humains ont été mis en place (1 cheffe de projet lutte contre le logement vacant), et une boite à outils a été déployée pour accompagner les communes et les propriétaires (fourniture et analyse des données vacance, modèles de courriers de mobilisation des propriétaires, mise en relation avec les partenaires adaptés, soutien et suivi des projets des propriétaires). Grâce à ce dispositif, 305 logements vacants ont été remis en location en 5 ans (60% de l’objectif).

Etienne FERNANDEZ, Référent Habitat au Conseil départemental de la Meuse, a présenté la démarche de lutte contre la vacance des logements privés sur les centralités du département de la Meuse. La Meuse est un département rural où le taux de vacance s’avère particulièrement élevé (12% selon l’INSEE) dans un marché immobilier globalement détendu. De fait, la lutte contre la vacance s’est imposée comme une mesure importante du Plan départemental de l’Habitat (2016-2021). L’action s’est concentrée sur les centres-villes et les centres bourgs, en apportant de l’ingénierie à ces communes pour leur permettre de diagnostiquer les besoins et définir les outils adaptés (analyse statistique, enquête, etc.). En parallèle le Département a renforcé la communication sur les aides aux travaux et lancé un dispositif de financement spécifique sur les restructurations/fusions d’immeubles sur les centres-bourgs et cœurs de ville.

Thierry BONNABRY, adjoint au service Prospective Aménagement Risques à la DDT 63 a explicité les dispositions relatives à la lutte contre l’artificialisation des sols de la loi Climat et Résilience : définition et observation de l’artificialisation, conséquences et obligations pour les documents de planification, et dispositions d’accompagnement des territoires.

L’ÉLABORATION D’UN GUIDE MÉTHODOLOGIQUE POUR CAPITALISER
SUR SES SAVOIRS ET FAVORISER LE PASSAGE À L’ACTION

Ces exemples pourront sans aucun doute nourrir des pistes de réflexion pour le département du Puy-de-Dôme et alimenter le guide méthodologique à destination des territoires.

Un guide méthodologique est en effet en cours d’élaboration pour accompagner les collectivités dans le repérage et la mobilisation du logement vacant.

Ce guide permettra :

  •  D’identifier les bases de données disponibles et les indicateurs clés à suivre et identifier ;
  •  D’aider à l’élaboration d’une stratégie d’intervention (vérification terrain, acteurs à associer, secteurs prioritaires d’intervention) ;
  •  De proposer une boite à outils pour passer à l’action (dispositifs et outils opérationnels) ;
  •  De donner à voir un certain nombre de bons exemples développés sur d’autres territoires.