Maîtriser le développement des zones commerciales périphériques : l’exemple du moratoire de Riom Limagne et Volcans

Riom Limagne et Volcans (RLV) a instauré en 2018 un moratoire sur le développement des zones commerciales. Cet encadrement a été poursuivi et affiné en 2021 afin de ne pas systématiser le refus mais d’en analyser le caractère complémentaire et la mise en cohérence avec l’environnement commercial. Six ans après sa mise en œuvre, les élus de RLV s’interrogent sur les suites à donner à ce dispositif. Afin de les éclairer dans leur décision, l’Agence d’urbanisme Clermont Massif central (AUCM) a analysé les autorisations et refus de projets commerciaux sur les dix dernières années et a enquêté auprès d’autres territoires ayant mis en place des mesures d’encadrement de leurs zones commerciales pour mieux comprendre les apports et limites de tels dispositifs.

Rééquilibrer le développement commercial pour préserver le commerce

Depuis les années 1960, l’essor des zones commerciales en périphérie ou en entrée d’agglomération ont, par la saturation progressive du marché, renversé l’équilibre urbain et économique des centres-villes et des commerces existants. Cette fragilisation impulsée par les super et hypermarchés s’est accentué dans les années 2010 avec le déploiement du commerce en ligne, générant vacance commerciale, friches et obsolescence des modèles physiques de la consommation de masse. Les premiers moratoires commerciaux apparaissent dans ce contexte afin de maîtriser l’expansion urbaine et de soutenir les centralités commerciales historiques. Si des actions locales sont menées par quelques villes, c’est la loi dite « Elan » du 23 novembre 2018 [1] qui en pose le cadre juridique avec la possibilité pour le préfet de suspendre les projets de création ou d’extension de grandes surfaces périurbaines.

S’inscrire dans une démarche plus globale d’aménagement durable

RLV fait partie des collectivités précurseures ayant adopté un moratoire commercial local pour maîtriser l’expansion périphérique, réguler l’offre face à une demande de surfaces croissante et dispersée, lutter contre l’apparition de friches tout en impulsant d’autres formes de développement comme la complémentarité ou les locaux éphémères et enfin redynamiser le centre-ville de Riom. Elle a interdit dès le printemps 2018 la création de surfaces commerciales supplémentaires dans les zones d’activités commerciales périphériques, principalement Espace Mozac et Riom Sud-Ménétrol, et a encadré les extensions au regard de l’offre existante. Cette politique en matière de développement commercial, définie dans le cadre de l’élaboration du Document d’aménagement artisanal et commercial (DAAC) du Grand Clermont, a par la suite été confirmée dans le Plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi), marquant ainsi son intégration dans la stratégie globale d’urbanisme et d’aménagement de la collectivité. L’analyse des projets présentés en Commission départementale d’aménagement commercial (CDAC) sur le territoire de RLV ces dix dernières années révèle que les surfaces commerciales autorisées après la mise en place du moratoire sont moindres que sur la période précédant son instauration, ce qui peut témoigner d’une auto-censure des opérateurs commerciaux mais également de davantage de division de bâtiments commerciaux existants en plusieurs cellules dans les zones périphériques.

Anticiper et coordonner les décisions par une observation et une gouvernance dédiées

Le retour d’expérience d’autres territoires (Grenoble, Angers, Avignon, Bourges) ayant mis en place une démarche d’encadrement des projets commerciaux en zone d’activités permet de tirer trois grands enseignements pour une meilleure réussite de ces dispositifs :

Instaurer une gouvernance propre à la démarche, afin d’assurer un positionnement partagé en amont des commissions départementales ou nationales d’aménagement commercial (CDAC/CNAC) et une meilleure coordination avec le Schéma de cohérence territoriale (SCoT) et le PLUi, et pour développer une culture partagée entre élus et opérateurs commerciaux pour transformer les espaces commerciaux existants.

Mettre en place un dispositif d’analyse et d’évaluation pour objectiver les effets de cette politique sur les dynamiques commerciales dans le temps, cartographier les projets déposés en CDAC pour localiser l’évolution tout en prenant en considération l’offre et les dynamiques commerciales des territoires voisins, voire réaliser des enquêtes auprès des commerçants et des consommateurs pour mieux connaître les capacités et les modes de consommation du territoire et ajuster la politique en en tenant compte.

Cibler, hiérarchiser et adapter les polarités commerciales en spatialisant les vocations commerciales dans les centralités, en prenant en compte les achats en ligne dans l’aménagement commercial (ex : drives et bornes de retrait) et en analysant la vacance au cas par cas sans en généraliser les causes. La dévitalisation d’une centralité peut autant s’appréhender par la baisse de la diversité de l’activité commerciale que par le nombre de magasins fermés.

Combiner les outils d’urbanisme commercial règlementaires et concertatifs

Stopper le développement des grandes surfaces en périphérie par la mise en place d’un moratoire ne suffit pas pour atteindre les objectifs de préservation de la ressource foncière, du commerce des centres-villes ou centres-bourgs, de diversité et de complémentarité des tissus commerciaux ou encore d’adéquation entre l’offre et les besoins de consommation. Il convient de le combiner à d’autres outils, à commencer par les politiques d’encadrement traduites dans les documents d’urbanisme. A ces outils réglementaires s’ajoutent des outils analytiques, stratégiques, concertatifs ou encore prospectifs tels que :

• Les observatoires locaux du commerce pour assurer le suivi du tissu commercial, en actualiser les enjeux et continuer d’assurer la pertinence des politiques mises en œuvre au regard de l’armature commerciale existante, des mutations sociales et sociétales, de l’évolution des modalités d’implantation du commerce, ou encore de l’articulation avec d’autres politiques publiques comme l’habitat ou la mobilité ;
• L’écriture d’une feuille de route partagée pour coordonner les décisions en amont des CDAC ;
• Les chartes d’aménagement commercial fixant les ambitions politiques et les grands principes de l’aménagement commercial dans une logique de dialogue avec les opérateurs privés ;
• Les Schémas de développement commercial (SDC) rassemblant les informations disponibles sur l’activité commerciale et son environnement économique. Il comporte une analyse prospective qui indique les orientations en matière de développement commercial et les secteurs d’activité commerciale à privilégier [2] ;
• Le management de centre-ville pour en assurer le dynamisme, l’animation et le lien entre les acteurs ;
• Les foncières de revitalisation pour remettre en état les locaux commerciaux ayant besoin de travaux conséquents pour être reloués ou revendus et ainsi lutter contre la vacance commerciale ;
• Les démarches expérimentales issues d’appels à candidatures comme le plan de transformation des zones commerciales pour en adapter le modèle aux nouveaux enjeux rencontrés.

Ces différents outils ont pu être mis en place par les territoires analysés par l’Agence d’urbanisme, témoignant de leur complémentarité. Seule la portée de la taxe sur la vacance commerciale a été reconnue comme symbolique au regard de son faible impact.

Elargir les échelles spatiales et temporelles

La portée des démarches d’encadrement des dynamiques commerciales en zones périphériques ne peut s’observer sur un temps court. Elles s’inscrivent dans la durée et par ailleurs dans une considération plus large de la vocation commerciale des zones d’activités commerciales par rapport aux centralités. Il convient de ne pas négliger leur complémentarité et de mettre en perspective leurs évolutions avec les dynamiques nationales ou les dynamiques propres aux centralités, comme le déclin du prêt à porter ou le changement de vocation de certains linéaires commerciaux, pour ne pas en sous-estimer les impacts. Si les moratoires commerciaux ne parviennent pas nécessairement à résorber la vacance commerciale en centralité, ils contribuent en revanche au maintien des commerces existants. L’analyse des projets présentés en CDAC et des surfaces commerciales autorisées témoigne d’une adaptation des pratiques des acteurs commerciaux. Une compréhension affinée des causes de dévitalisation des centralités permet de ne pas opposer frontalement centralités et zones commerciales, ou encore commerces physiques et commerces en ligne, mais d’en penser les complémentarités.