Adaptabilité et acceptabilité des territoires aux enjeux du Zéro Artificialisation Nette (ZAN)

Pourquoi et comment changer de modèle ?

Monsieur Philippe CHOPIN, préfet du Puy-de-Dôme ouvre cette journée en soulignant que le sol, patrimoine commun de la nation, constitue, comme l’eau et l’air, une ressource naturelle limitée et fragile. Il rappelle que le département du Puy-de-Dôme perd environ 1 ha par jour d’espaces naturels, agricoles ou forestiers. Le rythme actuel n’est donc pas soutenable. Pour inverser cette tendance, un changement de culture est nécessaire ; changer de paradigme et développer des modèles de territoires plus durables et résilients, telles sont les préoccupations nouvelles. 

Si les objectifs de lutte contre l’étalement urbain et l’artificialisation des sols sont largement partagés, leur déclinaison opérationnelle est compliquée du fait :

• Des schémas d’urbanisme traditionnels, liant trop souvent développement et extensions d’urbanisation ;
• Des modèles économiques existants, reposant sur une disponibilité et un coût moindre des sols « nus » ;
• Et des montages complexes et coûteux des opérations de reconstruction de la ville sur la ville.

Dès lors, de nombreuses questions se posent aux acteurs de l’aménagement, parmi lesquelles :

• Comment écrire une trajectoire chiffrée de sobriété foncière tout en donnant du sens au projet de territoire ?
• Comment démontrer que de vraies opportunités existent dans des aménagements moins consommateurs d’espaces, offrant un cadre de vie de qualité ?
• De quelles ingénieries s’entourer, et quelles aides mobiliser, pour reconstruire la ville sur la ville ?

Face aux défis que représente le nécessaire changement de modèle d’aménagement et à la complexité des questions à traiter, il est important de réfléchir collectivement et d’échanger largement, en s’appuyant sur des cas concrets. 

 

Adaptabilité et robustesse : de quoi parle-t-on ?

Dans la continuité de l’ouverture de la journée par le préfet du Puy-de-Dôme, Olivier Hamant, biologiste et directeur de recherche à l’INRAE [2], nous alerte sur la perte de qualité du sol et apporte un éclairage riche sur les notions d’adaptabilité et de robustesse.

Tout projet devrait nourrir les trois santés : la santé de l’eau, la santé de la biomasse, et la santé des sols. Cette santé des milieux naturels est un déterminant essentiel pour nourrir la santé sociale, qui elle-même est indispensable pour nourrir la santé humaine.

Cette pyramide nous permet de comprendre pourquoi on investit dans les sols et dans le foncier. Elle rend la question socio-écologique intime.

Alors que notre société voue un culte à la performance, l’efficacité et l’optimisation, les sciences de la vie nous apprennent au contraire le rôle fondamental des erreurs, des lenteurs et des turbulences dans la construction du monde naturel. La nature ne cherche pas à être efficace, ni efficiente, mais à être adaptable. Elle vise la coopération, plutôt que la compétition. 

C’est la troisième voie du vivant [3] : transposer à nos sociétés le mode de fonctionnement de la nature. Pour cela il nous faut élargir les interactions, associer tout le monde, et créer de la coopération, de la circularité, de la robustesse et de l’adaptabilité. Au niveau des territoires cela veut dire élargir le spectre aux acteurs humains et non humains, cela suggère également davantage de décentralisation. C’est au niveau local que doivent se réfléchir et se prendre les décisions pour construire le monde robuste de demain. Finalement, la robustesse c’est vivre dans un monde fluctuant et turbulent où la vraie richesse vient des interactions et des capacités d’adaptabilité.

 

La sobriété : une approche intégrée

« La question du sens est une question centrale » complète Stéphane Cordobès, directeur de l’Agence d’urbanisme Clermont Massif central. Il paraît difficile pour chacun de remettre en cause un système qui dure depuis 70 ans simplement parce qu’il faut répondre à une obligation légale. La seule manière de dépasser cette lecture consiste à s’interroger sur la raison pour laquelle le ZAN a été mis en place. A partir du moment où l’on comprend que le sol constitue une dimension-clé fondamentale de la vie des écosystèmes desquels nous dépendons, on passe du régime de l’obligation au régime de la nécessité. « Ne pas considérer les sols à leur juste contribution, au niveau de services qu’ils rendent, c’est effectivement aller droit dans le mur ». Ce constat peut vite donner le vertige. 

Alors comment passe-t-on du vertige à l’action ? Il n’existe pas une solution qui s’impose. Personne ne sait à quoi ressembleront les modèles d’aménagement que nous allons devoir inventer pour demain. Il ne va pas seulement falloir s’adapter mais être adaptables (confèrent les travaux d’Olivier Hamant). Il y a énormément à inventer et une véritable opportunité à être créatif. C’est assurément un défi majeur à relever pour les agences d’urbanisme et leurs adhérents. Aujourd’hui, nous sommes en réflexion sur les méthodes, les leviers, les outils à mobiliser, et cette réflexion ne peut se faire qu’en collaboration avec l’ensemble des acteurs de l’ingénierie (EPF, CAUE, CEREMA, services de l’Etat, etc.). 

La mesure de l’artificialisation et la préfiguration d’observatoires fonciers, l’adaptation des documents de planification aux nouvelles obligations, les travaux essentiels sur les centralités ou le repérage et la mobilisation du logement vacant et des friches sont autant d’exemples de boîtes à outils en construction sur les territoires pour atteindre la sobriété. Mais au-delà des dispositifs techniques, des besoins forts s’expriment en matière de sensibilisation, d’acculturation, d’apprentissage collectif. Ainsi, à titre d’exemple l’Agence d’urbanisme Clermont Massif central a organisé avec Clermont Auvergne Métropole une formation-action sur l’urbanisme métropolitain face à l’urgence écologique et climatique qui a mobilisé de nombreux élus [4].

 

Les activités productives à l’aune de la sobriété foncière

Nicolas Gillio, chargé de mission appui socio-économique aux territoires au CEREMA, prend l’exemple particulier de l’économie pour questionner la mise en œuvre du changement de pratiques dans les territoires. En effet, l’activité économique représente autour de 25% des flux de consommation d’espace de ces 10 dernières années au niveau national comme régional. L’enjeu à agir sur le domaine économique est donc de taille. Les territoires se trouvent face à des injonctions contradictoires entre d’un côté une pénurie croissante en foncier économique disponible pour faire face aux besoins (notamment dans les territoires tendus), et de l’autre l’objectif de sobriété foncière. 

Une enquête menée en 2022 [5] auprès des intercommunalités et métropoles a permis de dresser un panorama des obstacles et leviers de sobriété foncière pour les activités économiques sur les territoires. Il en ressort que les collectivités font évoluer leurs pratiques en utilisant davantage les documents de planification, avec des opérations de recyclage foncier qui sont plus nombreuses mais encore trop rares, ou par la densification. Cependant, plus de la moitié des répondants (54 %) envisage toujours la consommation foncière comme un levier d’accroissement de leur foncier économique et les opérations de requalification restent sous-mobilisées ou très légères (aménagement de voiries, signalétique). 

Parmi les leviers à activer pour développer une gestion plus sobre du foncier économique Nicolas Gillio relève en particulier :

• La connaissance du foncier : identifier son potentiel foncier pour organiser sa stratégie. 
• L’action via les documents d’urbanisme :

• Privilégier l’accueil d’activités qui sont sources d’externalités négatives (pollution, circulation de véhicules, risques industriels) dans les ZAE [6], et interdire le commerce de détail (Ex Pays de Lorient).
• Contrôler la mutabilité des terrains par la délégation du Droit de Préemption Urbain dans les ZAE ou insertion de clauses dans les actes de cession de terrain (Ex Rives du Rhône).

• L’utilisation d’outils de maîtrise du portage foncier : le bail à construction ou la création de foncières publiques.
• Le dialogue avec les acteurs économiques et les entreprises pour les emmener sur des logiques de transition écologique : démarches d’écologie industrielle et territoriale, redirection écologique. 

 

La qualité des sols : un sujet majeur à investir pour les collectivités

Table ronde du club planification et territoires du 25 avril 2023. Crédit photo : AUCM.
De gauche à droite : Jérémy Mendes directeur de l’EPF Auvergne, Jean-Paul Capitan président du Pays entre Loire et Rhône, Béatrice Vessiller vice-présidente à la Métropole de Lyon, Grégory Bernard conseiller métropolitain délégué à Clermont Auvergne Métropole et président de l’Agence d’Urbanisme Clermont Massif central, Julien Lahaie directeur du syndicat mixte des rives du Rhône.

 

Les intervenants présents à la table ronde sont unanimes : la qualité du sol est un sujet nouveau sur lequel on manque encore d’expertise, notamment s’agissant des qualités éco-systémiques. Le sol ne doit plus être considéré comme un simple support inerte de production, mais comme un écosystème complexe avec un patrimoine biologique riche, à même de fournir des fonctions et des services pour les sociétés humaines : production alimentaire, atténuation des effets du changement climatique, dépollution, etc.

La qualité des sols joue un rôle fondamental dans la santé humaine. Se poser la question des intrants dans l’agriculture de proximité, de l’agronomie, apparaît essentiel. « C’est la politique foncière, la maîtrise du sol et de ce qu’on fait avec qui nous permettra de sécuriser la qualité de notre agriculture » indique Grégory Bernard (conseiller métropolitain délégué à Clermont Auvergne Métropole et président de l’Agence d’urbanisme Clermont Massif central). La question qui se pose aujourd’hui est comment travailler la complémentarité des agricultures pour offrir un sol alimentaire au territoire selon Jean-Paul Capitan (président du Pays entre Loire et Rhône).

« Il faut qu’on embarque le monde agricole dans nos réflexions » suggère Béatrice Vesselier (vice-présidente à la Métropole de Lyon). C’est un challenge du SCoT en cours de révision dans l’agglomération lyonnaise. Une approche sol-paysage-résilience a été menée et montre que pour acclimater la ville au changement climatique il ne s’agit pas seulement de végétaliser les centres et les parties très denses, mais il faut aussi lutter contre les îlots de chaleur périphériques que sont les grandes monocultures. Il faut protéger les grandes ceintures vertes en boisant, plantant ces espaces.

La réinfiltration de l’eau de pluie sur ou à proximité des parcelles et la dépollution des sols urbains constituent également des enjeux majeurs. Il faut re-fertiliser sans aller chercher de la terre végétale dans les ceintures agricoles ou péri-urbaines. Il y a des techniques à éprouver et développer. 

La question des sols se joue aussi à l’échelle des projets. Pour Julien Lahaie (directeur du syndicat mixte des rives du Rhône) l’enjeu est d’avoir une approche multiscalaire à toutes les échelles, du quartier à la parcelle et d’embarquer l’ensemble des acteurs. Il faut bâtir des récits de territoire et porter un projet politique. Le syndicat mixte des Rives du Rhône a systématisé le mode projet obligatoire pour tous les opérateurs de projets de plus de 2 à 3 hectares, afin de co-construire le plus en amont possible. « C’est à travers des expérimentations, des projets, des initiatives habitantes ou associatives qu’on retrouve le lien entre l’humain et le sol » précise Julien Lahaie [7].

 

Construire différemment et revoir la fiscalité locale

Certes, la rareté de l’eau aide à conscientiser la question du sol, le sujet devient grand public. Mais pour autant le changement de modèle, de pratique, s’avère très compliqué. En témoignent les pressions des constructeurs exercées sur les collectivités pour continuer à pomper massivement de l’eau pour les chantiers alors que les nappes phréatiques sont à sec. « Le sol a plus de valeur parce qu’il est constructible que parce qu’il a une richesse écosystémique extraordinaire : aujourd’hui c’est encore ce modèle économique qui participe à faire la ville, on est dans ce paradoxe là » constate Béatrice Vesselier [8].

Il demeure bien moins coûteux de produire du neuf que de refaire la ville sur la ville. Un problème que la fiscalité peut contribuer à résoudre, s’accordent à dire les intervenants. Par exemple, les droits de mutation pourraient être abaissés dans l’ancien, mais cela suppose un soutien de la puissance nationale pour compenser les pertes de fiscalité locale.

« La fiscalité locale est au cœur des débats si on veut être vraiment vertueux. C’est l’impensé du Zéro Artificialisation Nette » énonce Grégory Bernard [9]. Ce sont les lois de défiscalisation qui orientent le système de production des logements dans notre pays et guident ainsi la production neuve de l’agglomération clermontoise. On se trouve alors très loin de la notion ressources – besoins.  Le logement devient un produit fiscal, financier. Il s’éloigne du besoin fondamental de se loger et de la notion d’habitat désirable. Si on orientait seulement une partie de ces aides sur la réhabilitation thermique des logements, les difficultés d’atteinte des objectifs de performance énergétique seraient largement réduites. 

« Il faut refaire confiance au local » ajoute Julien Lahaie [7]. Les sujets de fiscalité ne sont pas du tout les mêmes sur une station de montagne que sur une métropole. Des exemples inspirants existent, notamment à l’étranger, comme celui de la fiscalité pédologique.   

Jérémy Mendes [10] évoque également de nouveaux champs de réflexion comme le Bail Réel Solidaire [11], la minoration foncière, ou des synergies à trouver avec d’autres acteurs comme les SPL (sociétés publiques locales) et SEM (sociétés d’économie mixtes) qui viennent en aménageurs, aux côtés de la collectivité et de l’EPF (établissement public foncier) et où chacun doit trouver son meilleur rôle.

La réflexion sur le changement de modèle en matière d’habitat dans les territoires ruraux s’avère particulièrement complexe d’après Jean-Paul Capitan [12]. La densité des centres-bourgs ou villages doit être travaillée de manière à retrouver des aménités, des fonctions et usages adaptés à une vie familiale. Or pour cela il faut aérer, démolir, reconstruire, adapter les réseaux : cela nécessite des moyens que les communes rurales n’ont pas.

 

De nouveaux récits à imaginer ensemble pour réussir le défi de la sobriété

L’objectif de la sobriété foncière doit se discuter à grande échelle pour être pertinent, même s’il est parfois difficile d’organiser les solidarités territoriales. « Il y a ici un rôle à jouer pour les agences d’urbanisme » indique Grégory Bernard [9]. Car les agences sont les lieux du dialogue décomplexé, de l’interaction entre les territoires, sans qu’il y ait véritablement d’enjeux de pouvoir directs. Elles offrent un espace pour construire des complémentarités porteuses d’espoir et de projection sur la question de la sobriété foncière.

Il faut construire de nouveaux récits, faire preuve d’imagination, s’inspirer. La loi Climat et Résilience en mettant en place le ZAN incite les territoires à se réinventer. Il n’y a pas un modèle mais une multitude d’expériences et de façons d’appréhender la question de la sobriété foncière. Ce foisonnement est créateur et intéressant et finalement il existe beaucoup de discours positifs. Les élus et les citoyens d’aujourd’hui relèvent finalement les grands défis du 21ème siècle en questionnant les relations au territoire, au sol, au vivant et ce qu’est le vivre ensemble. Afin d’inscrire la sobriété foncière dans le temps long, l’échelle intercommunale apparaît incontournable. L’EPCI se repositionne comme un acteur incontournable de la planification, notamment au travers du plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi).

D’après Jean-Paul Capitan [12], il faut penser la sobriété foncière comme un outil de sauvegarde, il s’agit d’être artisan de l’intérêt général. « Pour faire démarrer un rêve sur nos territoires il faut passer à l’opérationnel, avec des accompagnements et une gouvernance adaptés, et mobiliser les habitants et les ressources locales : Le discours sur la méthode c’est bien, mais ce sont les actes qui permettent d’embarquer ». Il faut trouver une identité collective, multiplier les briques qui font sens pour les citoyens du territoire et renforcer le sentiment d’appartenance (plan paysage, Projet Alimentaire Territorial (PAT), click & collect avec les agriculteurs, etc.).

Les intervenants mettent en avant le besoin de coopération et de dialogue. C’est le processus qui donne le sens, le chemin emprunté collectivement plus que le résultat final. 

Guilhem Brun (directeur départemental de la Direction Départementale des territoires du Puy-de-Dôme) résume les échanges de la matinée autour de quatre idées clés :

• Il existe, tout d’abord, un grand foisonnement d’initiatives et d’expériences menées sur les territoires en faveur de la sobriété foncière. 
• Ce foisonnement conduit à considérer l’objectif du ZAN avec positivité, comme une opportunité pour faire autrement et construire différemment
• Le processus de projet autour de la sobriété foncière oblige à créer des interactions et des coopérations entre acteurs, mais aussi entre humains et non humains
• La légitimité pour agir est un prérequis pour changer de modèle. Les débats ouverts à l’occasion de cette journée du club régional Planification et territoires, confortent si cela était nécessaire, la légitimité à agir pour maintenir nos sols vivants.

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Vous pouvez retrouver le replay des interventions du matin, ainsi que de courtes interviews vidéo des intervenants des ateliers de l’après-midi (et leurs supports de présentation) sur la plateforme du réseau régional planif territoires : https://www.club-plui.logement.gouv.fr/le-reseau-auvergne-rhone-alpes-du-25-avril-2023-l-a829.html